案情简介

    原告陈爱华因与被告南京市江宁区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）发生不履行房屋登记法定职责纠纷，向南京市江宁区人民法院提起行政诉讼。

    原告陈爱华诉称：南京市江宁区双龙大道833号南方花园A组团23-201室住房原为曹振林所有。 2011年5月23日，曹振林亲笔书写遗嘱，将该房产及一间储藏室（8平方米）、以及曹振林名下所有存款金、曹振林住房中的全部用品无条件赠给陈爱华。后曹振林于2011年6月22日在医院去世。2011年7月22日，原告经南京市公证处作出公证，声明接受曹振林的全部遗赠。2011年8月3日，原告携带曹振林遗嘱、房产证、公证书等材料前往被告下设的房地产交易中心办理过户手续被拒绝。2011年10月10日，原告向被告提出书面申请要求被告依法为其办理房屋所有权转移登记，被告于2011年10月27日书面回复，以“遗嘱未经公证，又无‘遗嘱继承公证书’”为由不予办理遗产转移登记。综上．原告认为被告强制公证的做法，与我国现行的《继承法》、《物权法》、《公证法》等多部法律相抵触。故提起行政诉讼，要求法院确认被告拒为原告办理房屋所有权转移登记的行为违法，责令被告就该涉案房屋为原告办理房屋所有权转移登记。

    被告区住建局辩称：根据司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》（以下简称《联合通知》）第二条之规定：“遗嘱人为处分房产而设立的遗嘱，应当办理公证。遗嘱人死亡后，遗嘱受益人须持公证机关出具的‘遗嘱公证书’，和‘遗嘱继承权公证书’或‘接受遗赠公证书’,以及房产所有权证、契证到房地产管理机关办理房产所有权转移登记手续。处分房产的遗嘱未经公证，在遗嘱生效后其法定继承人或遗嘱受益人可根据遗嘱内容协商签订遗产分割协议，经公证证明后到房地产管理机关办理房产所有权转移登记手续。对遗嘱内容有争议，经协商不能达成遗产分割协议的，可向人民法院提起诉讼。房地产管理机关根据判决办理房产所有权转移登记手续。”而本案原告陈爱华仅依据曹振林所立书面遗嘱为依据提出房屋所有权转移登记申请，该遗嘱并未经过公证，且原告也未提供该遗嘱分割协议，故不符合《联合通知》的规定，不应为其办理房屋所有权转移登记。综上，被告不予办理房屋所有权转移登记的具体行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

    案件争议焦点

    因区住建局答辩称要求继承公证的依据是司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》，因此本案法院的审理的争议焦点完全是围绕：关于司法部、建设部《联合通知》效力的认定。

    案件判决结果解析

    1、案件判决只认定了两个问题：其一，原告所持有的书面遗嘱的真实性；其二，《联合通知》的效力问题，即被告依据《联合通知》的规定要求原告必须出示遗嘱公证书才能办理房屋转移登记的行为与上位法——法律法规相抵触，从而被告对该涉案房屋不予办理房屋所有权转移登记的具体行政行为违法。

    2、案件判决结果所体现的法律判断：国家对不动产实行统一登记制度登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。司法部、建设部《联合通知》不属于法律、行政法规、地方性法规、规章的范畴，且与《物权法》、《继承法》、《房屋登记办法》等有关法律法规相抵触，不能成为房屋登记主管部门不履行房屋登记法定职责的依据，即不能依据《联合通知》将继承公证作为不动产登记的必须前置条件。

    3、案件判决结果法律启示：其一，行政机关行使行政职能时必须符合法律规定，不能在有关法律法规规定之外创设新的权力来限制或剥夺行政相对人的合法权利；其二，继承公证本身并不违反法律规定，但是在无法律法规明文规定的情况下，不能将继承公证作为不动产登记的必须前置条件；其三，案件判决并未解决原告所持书面遗嘱的效力问题。虽然不动产登记机关不能以《联合通知》的规定要求不动产登记必须进行继承公证来确定遗嘱的效力，但这并不代表申请人可以仅仅凭借遗嘱就可以进行不动产登记。因此，区住建局在履行判决为原告办理房屋过户时还采取了公告的形式。

    关于继承公证现有上位依据分析

    1、物权法

    第十条“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”第十一条“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。”第十二条“　登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料……申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。

    从上述规定来看，首先不动产登记只能由法律、行政法规进行规定，除此之外其他规定不能作为登记依据。其次，登记机关在进行登记时需查验申请提供的权属证明文件以确认申请人申请登记的权属是否属实。最后，登记机构认为申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，有权要求申请人补充材料以及实地查看。

    2、不动产登记暂行条例

    第十六条“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：……（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；……”。第十七条“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；……”第十九条第二款“对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。“

    从上述规定来看，涉及继承的不动产登记往往可能涉及到其他利害关系人，因此若申请人提供的材料不齐全不能证明其申请登记的权属，登记机关有权要求补正，还可以进行调查。

    3、继承法

    第十七条“公证遗嘱由遗嘱人经公证机关办理。自书遗嘱由遗嘱人亲笔书写，签名，注明年、月、日。代书遗嘱应当有两个以上见证人在场见证，由其中一人代书，注明年、月、日，并由代书人、其他见证人和遗嘱人签名。以录音形式立的遗嘱，应当有两个以上见证人在场见证。遗嘱人在危急情况下，可以立口头遗嘱。口头遗嘱应当有两个以上见证人在场见证。危急情况解除后，遗嘱人能够用书面或者录音形式立遗嘱的，所立的口头遗嘱无效。”第二十条“遗嘱人可以撤销、变更自己所立的遗嘱。立有数份遗嘱，内容相抵触的，以最后的遗嘱为准。自书、代书、录音、口头遗嘱，不得撤销、变更公证遗嘱。”

    继承法关于法定继承和遗嘱继承规定较为仔细，此处无法一一列举。首选关于法定继承，继承人包括，第一顺序：配偶、子女、父母；第二顺序：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。其中子女包括婚生子女、非婚生子女、养子女和有扶养关系的继子女，父母包括生父母、养父母和有扶养关系的继父母，兄弟姐们包括同父母的兄弟姐妹、同父异母或者同母异父的兄弟姐妹、养兄弟姐妹、有扶养关系的继兄弟姐妹。另外还涉及转继承和代位继承等等情况，非常的复杂。关于遗嘱，是否存在多份遗嘱以及遗嘱订立的形式等问题，使得遗嘱的效力认定就变得尤为复杂。加之我国婚姻继承制度的变革，无论是法院在遗嘱纠纷案件中的审理还是公正机关办理继承公证，其认定都十分复杂。

    4、公证法

    第三十六条“经公证的民事法律行为、有法律意义的事实和文书，应当作为认定事实的根据，但有相反证据足以推翻该项公证的除外。”

    由此可见，除非有相反证据推翻公证外吗，公证文书可以直接作为认定事实的依据。是对法律行为和有法律意义的文书、事实的真实性和合法性给予认可。

    综上所述，根据目前现有的法律、行政法规规定，不动产登记机关不能超越规定设置登记的前置条件，因此将继承公证作为登记必要要件目前并无法律、行政法规依据。申请人申请登记的应当提交证明其申请登记的权属证明材料，证明材料不齐全或者登记涉及其他利害关系的人，不动产登记机关可以要求补充提交以及实地调查。 （四川君合律师事务所 郑书宏律师团 李德凤律师）